Não há um conflito permanente entre o Executivo e o Congresso e é falso dizer que o governo Lula enfrenta um Legislativo que impede a implementação de sua agenda. O presidente conseguiu aprovar a maioria das propostas relevantes de seu governo. Quando não conseguiu avançar por meio de medidas provisórias, recorreu aos projetos de lei ordinária e, em boa parte dos casos, obteve aprovação. O problema institucional mais profundo está em outro lugar: a concentração de poderes e abertura de espaços extraordinários de atuação para o Supremo Tribunal Federal, o Ministério Público e o Judiciário em geral, propostas pela Constituição de 88, em uma configuração que se distancia da experiência predominante em outras democracias. 

Esta é uma das conclusões do segundo encontro do curso O Futuro do Brasil em Debate: um olhar interdisciplinar, promovido pelas Escolas de Direito e Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV Direito SP e FGV EESP), em parceria com o Canal UM BRASIL e a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São Paulo (FecomercioSP).

No debate sobre “Instituições Políticas e funcionamento do Estado”, realizado na última segunda-feira (31/8), no auditório da FGV, em São Paulo, os professores Fernando Limongi, da FGV EESP, e Carlos Ari Sunfeld, da FGV Direito SP, explicaram que a  crescente constitucionalização de direitos, regras e políticas públicas ampliou o campo para conflitos judiciais e transformou o STF em árbitro de questões que, em outros sistemas, permanecem principalmente no âmbito da política. O resultado é uma progressiva judicialização das decisões públicas, com custos para a capacidade de governar, para a produtividade e para a própria distribuição de poder entre as instituições.

O professor Carlos Sunfeld lembra que a Constituição de 1988 foi fundamental para consolidar a democracia brasileira, mas trouxe um problema crescente: a inflação constitucional. Em menos de 40 anos, já foram produzidas 140 emendas, além o acúmulo de uma quantidade enorme de normas e regras de detalhe na própria Constituição, o que reduz sua flexibilidade e dificulta a adaptação do país às mudanças econômicas e sociais.

Cita como exemplo a reforma tributária na qual, para viabilizar uma mudança necessária à simplificação do sistema, a negociação política levou para a Constituição uma enorme quantidade de regras, exceções e benefícios específicos. “Essa inflação constitucional prejudica a produtividade, ao dificultar a adaptação das regras à economia, e a Justiça, ao permitir que grupos mais organizados protejam seus interesses diretamente na Constituição”, completou.

Sunfeld também apresenta como um dos motores da inflação constitucional os lobbies corporativos em busca de vantagens previdenciárias e lobbies empresariais na reforma tributária, com grupos específicos obtendo tratamentos diferenciados constitucionalizados. O problema, segundo ele, é que os grupos mais organizados conseguem transformar seus interesses em normas constitucionais, tornando-os mais difíceis de modificar e contribuindo para a perda de produtividade e para uma distribuição menos justa dos recursos.

Segundo Fernando Limongi, as emendas parlamentares impositivas não significaram a transferência do controle do Orçamento do Executivo para o Congresso. O Executivo continua responsável por elaborar e enviar o Orçamento e mantém a possibilidade de contingenciar recursos. A principal mudança da emenda de 2015 foi estabelecer equidade na execução das emendas: se houver contingenciamento, a redução deve atingir os parlamentares de forma proporcional, diminuindo a possibilidade de o governo escolher quem será beneficiado politicamente. 

Limongi chama atenção, porém, para uma mudança mais recente e relevante: as emendas parlamentares estão migrando de investimentos para custeio, ou seja, passaram a financiar despesas correntes e necessidades básicas que antes ficavam essencialmente sob responsabilidade do Executivo. Ele menciona, por exemplo, universidades federais que, diante do subfinanciamento, recorrem a deputados para obter recursos para despesas básicas. Com isso, o Congresso passa a ocupar um espaço que tradicionalmente era do Executivo, enquanto órgãos e estruturas do próprio governo fazem lobby junto aos parlamentares para obter recursos. “Não se trata, portanto, simplesmente de uma disputa entre Executivo e Legislativo, mas de uma interpenetração dos dois poderes na alocação do orçamento, com consequências políticas importantes”, esclarece.

Confira a íntegra do debate: