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INSTITUCIONAL
“Agora querem passe livre para todo mundo. Então, é melhor eleger um mágico em outubro, porque prefeito não vai dar conta disso. Tem tanta coisa que poderia a vir na frente: almoço grátis, jantar grátis, ida para a Disney grátis”, ironizou o então prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, em janeiro de 2016. A fala foi uma resposta aos militantes do Movimento Passe Livre (MPL), que protestavam contra o aumento de R$ 3,50 para R$ 3,80 nas passagens de ônibus, trem e metrô na capital paulista. Embora resvalasse no deboche, a declaração de Haddad estava respaldada nas rixas com o MPL, que vinham desde as chamadas Jornadas de Junho — que aconteceram em 2013 em protesto contra o aumento de R$ 0,20 na tarifa dos transportes públicos. Outra razão era a baixa adesão à tarifa zero, em 2016, quando apenas 12 municípios brasileiros tinham catracas liberadas, segundo dados da organização Rede Nossa São Paulo.
Passados dez anos, o cenário passou por uma profunda transformação, até o ponto em que Haddad, hoje ministro da Fazenda, analisa a viabilidade da gratuidade do transporte público em nível nacional. O estudo atende a um pedido do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que enxerga na tarifa zero uma proposta com potencial de se tornar bandeira eleitoral na campanha à reeleição, embora não haja nada definido quanto ao prazo de uma eventual implementação. Mas o que motivou essa guinada?
Segundo o estudo Tarifa Zero nas Cidades do Brasil 2025, lançado pela Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), 171 municípios oferecem isenção total ou parcial nos seus sistemas de ônibus. Só em 2025, 15 cidades aderiram à gratuidade total das passagens e 34 ao modelo parcial, em dias específicos da semana, por bairro ou por tipo de atividade do passageiro. Até mesmo a Cidade de São Paulo faz parte da lista: desde o fim de 2023, os paulistanos contam com ônibus grátis aos domingos, medida subsidiada pela prefeitura a um custo de R$ 283 milhões.
O estudo da NTU revela que o boom de adesões teve início na pandemia, com o objetivo de estimular a economia enfraquecida pelo lockdown. Entre 2021 e maio de 2025, a entidade registrou 113 casos, com recorde de 42 municípios em 2023. Até 2020, apenas 41 cidades adotavam a tarifa zero. “Foi uma mudança de consciência nas gestões quanto à importância dos subsídios para manter o serviço com qualidade. Até 2020, apenas São Paulo, Curitiba e Brasília subsidiavam o transporte urbano”, compara Francisco Christovam, diretor-executivo da NTU.
Christovam lembra que, na pandemia, com a queda de demanda e de arrecadação, não era possível reduzir a frota, o que poderia gerar aglomerações e consequente risco de propagação da covid-19. “Em busca de soluções, prefeitos e operadores de transporte debruçaram-se sobre as planilhas e chegaram a um modelo de subsídios que não onerava as tarifas em um momento de desaquecimento da economia”, afirma. Hoje, observa, o sistema de subsídio é praticado em cerca de 350 municípios. “Tarifa zero nada mais é do que subsídio integral do transporte. O maior desafio está na origem dos recursos”, ressalta.
Defensor histórico da tarifa zero, o urbanista Lúcio Gregori tentou, mas não conseguiu, implantar o sistema quando ocupou o cargo de secretário municipal de Transportes na gestão da ex-prefeita paulistana Luiza Erundina (1989–1992). “Na época, propúnhamos política progressiva no Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e em outros impostos municipais, o que desagradou os interesses dos poderosos. Seria necessária uma reforma tributária mais ampla, que espero que ocorra no governo federal. A tarifa zero é viável, mas depende de vontade política”, pontua.
Em nível municipal, o urbanista sugere a instituição da Contribuição pelo Uso do Sistema Viário (ConUSV), pela qual o transporte individual custearia o transporte coletivo, isto é, os proprietários de automóveis que estacionarem na via pública pagariam uma taxa, que variaria conforme o ano, a marca e a potência do veículo. A criação dessa contribuição está contida na Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 25/2023, de autoria de Luiza Erundina (PSol/SP) — hoje, deputada federal —, em tramitação na Câmara dos Deputados.
Atualmente a tarifa de ônibus na capital paulista é de R$ 5 [houve reajuste para R$ 5,30 em janeiro de 2026, depois que esta reportagem já havia sido concluída], o que dispendeu R$ 6,5 bilhões como subsídio para as companhias em 2025. Sem o aporte, a passagem custaria entre R$ 10 e R$ 11. De acordo com Christovam, da NTU, o cálculo é mais complexo. “O financiamento para a tarifa zero exige um plano de custeio multifonte, com recursos do governo federal e medidas específicas, como o pedágio urbano, por exemplo”, elenca.
Segundo estimativas da NTU, a adoção ampla e irrestrita da tarifa zero exigiria subsídios de R$ 120 bilhões em todo o País — R$ 75 bilhões para os ônibus urbanos, R$ 15 bilhões para os sistemas de metrô e ferroviário e o restante para o aumento da demanda de passageiros. De acordo com a entidade, existem, hoje, 107 mil ônibus urbanos em circulação, com uma tarifa média nacional de R$ 4,63. “A NTU entende ser mais viável uma tarifa módica, entre R$ 1 e R$ 2”, relata. Como exemplo, o dirigente cita o município de Paulínia, no interior de São Paulo. A cidade, que recebe royalties da Petrobras, adotou o modelo parcial entre 2013 e 2018 e, agora, cobra R$ 1 pela passagem.
O engenheiro Marcus Quintella, diretor da FGV Transportes, centro de estudos do setor da Fundação Getulio Vargas (FGV), explica que tornar o transporte público gratuito exige um planejamento de longo prazo, que vai além da fonte dos recursos de financiamento, porque a tarifa zero traz um aumento da demanda, e a qualidade dos serviços precisa ser preservada. Há, ainda, a concorrência com os aplicativos e com o transporte clandestino. Além disso, um eventual retorno ao pagamento de passagem poderia causar desgaste político. “Em razão desses fatores, o modelo tarifa zero é mais viável em cidades com até 50 mil habitantes, exceto se existirem fontes de receita extraorçamentárias”, sugere.
Autor do livro A razão dos centavos: crise urbana, vida democrática e as revoltas de 2013 (Editora Zahar, 2023), no qual analisa as consequências dos movimentos de junho de 2013, o urbanista e professor na Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Roberto Andrés, entende que as bases para o financiamento da tarifa zero estão contidas na PEC 25/2023, em tramitação no Congresso. A proposta cria fontes de recursos e monta um sistema multifonte, definindo responsabilidades dos gestores no sistema de transporte público. Uma dessas fontes seria a contribuição das empresas, alterando o que é praticado no vale-transporte, que é facultativo e deduzido do funcionário.
“O modelo proposto seria de uma contribuição entre R$ 200 e R$ 250 por empregado, com isenção para as pequenas empresas. O valor financiaria a tarifa zero sem a necessidade de criação de novos impostos ou comprometimento do orçamento dos municípios”, detalha Andrés, citando um recente estudo da FGV que comparou 57 cidades com tarifa zero e 2.731 municípios que cobram passagem. “A gratuidade propiciou aumento de 3,2% em empregos, crescimento de 7,5% no número de empresas e redução de 4,2% na emissão de poluentes”, destaca.
No entanto, os números favoráveis não são suficientes para sensibilizar os legisladores. Em outubro do ano passado, os vereadores de Belo Horizonte, capital de Minas Gerais, rejeitaram um projeto que previa a criação de um fundo financiado por empresas com pelo menos dez funcionários para custear o transporte gratuito. “Houve pressão do prefeito e de empresários para derrubar o projeto, mesmo com aprovação popular”, lamenta Andrés.
Segundo Igor Pantoja, coordenador de Relações Institucionais da Rede Nossa São Paulo e do Instituto Cidades Sustentáveis, a derrota no caso de Belo Horizonte não representa um abalo no potencial do modelo. “A mudança do sistema de transporte acarreta transformações nos padrões de localização e desconcentração das atividades econômicas. A percepção dos gestores deveria ser quanto aos efeitos positivos gerados pelo maior poder de consumo dos trabalhadores decorrente da economia com gastos com transporte”, enfatiza.
Com cerca de 210 mil habitantes, Maricá, no Rio de Janeiro, é considerada por especialistas o melhor exemplo de sucesso da tarifa zero. O modelo foi implantado em 2014 e pesou o fato de a cidade ser o município com a maior dotação de receita provenientes de royalties do petróleo, já que está ao lado dos campos de exploração do pré-sal da Bacia de Campos. São cerca de R$ 4 bilhões em royalties que, somados às demais receitas, geram um orçamento de R$ 7 bilhões.
Segundo a Secretaria de Comunicação Social de Maricá, a frota da cidade é de 158 ônibus, com 3,5 milhões de deslocamentos mensais. Considerando a tarifa média de R$ 5,21 cobrada nas capitais, um estudo da prefeitura projetou que a gratuidade proporcionou uma economia de R$ 127,4 milhões para as famílias, somente entre janeiro e agosto de 2025.
No Estado de São Paulo, o modelo já foi adotado em três municípios com populações de mais de 100 mil habitantes, como São Caetano do Sul, na Grande São Paulo, com 167 mil habitantes; Itapetininga, com 158 mil, e Assis, que tem 102 mil moradores. “O desafio é orçamentário”, assegura Marcelo Pante, gestor de Mobilidade Urbana na Secretaria de Mobilidade Urbana (Semob) da Prefeitura de São Caetano do Sul, que adotou o modelo em 2023. O gestor explica que, por tratar-se de uma política nova, não é como a Saúde ou a Educação, áreas com obrigatoriedade de destinação de recursos. Essa desobrigação “faz com que possa haver restrições orçamentárias que afetem o nível de qualidade do serviço”, alerta.
O segundo desafio, de acordo com Pante, é o equilíbrio entre oferta e demanda. Até atingir um nível de equilíbrio, pode haver superlotação pontual e a necessidade de ajustes para cumprir o atendimento com qualidade. Com dez linhas e 48 veículos em operação, o custo mensal é de R$ 2,8 milhões, provenientes do orçamento municipal. “Os próximos passos são a estruturação de fontes alternativas de recursos financeiros para diminuir a dependência do orçamento da prefeitura e dar mais sustentabilidade ao sistema”, avalia.
Em Itapetininga, a 440 quilômetros da capital paulista, o sistema foi lançado no fim de 2023, com média diária de 12 mil passageiros em uma frota de 24 veículos. Segundo a Secretaria de Comunicação da cidade, a prioridade é ampliar a frota e aumentar o número de linhas. Sem revelar números, informa que os principais objetivos são fomentar o Comércio, contribuir para a geração de empregos, estimular a economia local e desonerar a folha de pagamento de micro e pequenas empresas.
Embora a maioria dos municípios com tarifa zero esteja concentrada nas regiões Sudeste, com 102, e Sul, com 34, a maior cidade com o sistema em vigor é Caucaia, que tem 360 mil habitantes e fica na região metropolitana de Fortaleza, no Ceará, segundo o estudo da NTU. Implantado em 2021, com o nome Bora de Graça, o modelo tem enfrentado problemas orçamentários, apesar de ter resultado no aumento de 25% nas vendas do comércio local, segundo a prefeitura. Com o aumento da demanda de passageiros em paralelo com o crescimento da dívida municipal, a gestão cogitou reformular o sistema e instaurar uma tarifa módica, mas voltou atrás em razão dos protestos da população.
